堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā) 提高發(fā)展能力
——蘇國(guó)霞“新階段扶貧開(kāi)發(fā)需要研究的問(wèn)題”報(bào)告摘登
蘇國(guó)霞：現(xiàn)為國(guó)務(wù)院扶貧辦政策法規(guī)司副司長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)。蘇國(guó)霞長(zhǎng)期在扶貧系統(tǒng)工作，先后主持過(guò)多項(xiàng)扶貧開(kāi)發(fā)重大綜合性課題和專(zhuān)題調(diào)研，曾深入200多個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣實(shí)地考察，完成大量調(diào)研報(bào)告，為完善國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策體系作出了重要貢獻(xiàn)。
走中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路
中國(guó)政府的專(zhuān)項(xiàng)扶貧工作，在全世界占有特殊重要地位。世界銀行和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署都承認(rèn)，如果沒(méi)有中國(guó)的貢獻(xiàn)，在過(guò)去的20年—30年間，全球的貧困人口可能會(huì)大幅增加。
2010年底，我們系統(tǒng)地總結(jié)了中國(guó)的扶貧經(jīng)驗(yàn)。其中一大成就，是農(nóng)村的貧困人口大幅減少，收入水平穩(wěn)步提高，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，社會(huì)事業(yè)不斷進(jìn)步，最低生活保障制度全面建立，農(nóng)村居民生存和溫飽問(wèn)題已經(jīng)得到解決。
這是一個(gè)了不起的成就。吃飽肚子，這是中國(guó)幾千年都想解決的大問(wèn)題。今天，我們向世界宣布，溫飽問(wèn)題基本解決了，這個(gè)奮斗了幾千年的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了。
另一個(gè)重要成就，就是我們探索了一條中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路，它是中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的重要組成部分。
基本特點(diǎn)，就是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為帶動(dòng)力量，以增強(qiáng)扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力為根本途徑，政府主導(dǎo)、社會(huì)幫扶與農(nóng)民主體作用相結(jié)合，普惠性政策與特惠性政策相配套，扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)保障相銜接。這個(gè)完整的體系，就是中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路。
最重要的一條，就是政府主導(dǎo)。2004年，世界銀行在上海召開(kāi)全球扶貧大會(huì)，推廣中國(guó)的減貧經(jīng)驗(yàn)，其中最主要的一條，就是政府主導(dǎo)的大中國(guó)減貧計(jì)劃。未來(lái)我們的扶貧工作，也將繼續(xù)以政府的強(qiáng)力推動(dòng)，作為最主要的推動(dòng)力量。
從減貧效果來(lái)看，平穩(wěn)較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)減貧的重要保證。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家做過(guò)測(cè)算，按我國(guó)的人口規(guī)模，GDP每增加一個(gè)百分點(diǎn)，國(guó)家可以增加1000萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。這么多年，把2億多農(nóng)村人口從土地上解放出來(lái)轉(zhuǎn)向城市，就是由國(guó)家每年一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度做保證的。
國(guó)家“益貧”的宏觀戰(zhàn)略決策，和針對(duì)貧困地區(qū)、貧困人口的專(zhuān)項(xiàng)安排等，是減貧的重要因素。比如，采取有利于貧困地區(qū)、貧困人口發(fā)展的根本戰(zhàn)略，專(zhuān)項(xiàng)的扶貧開(kāi)發(fā)，各項(xiàng)社會(huì)保障措施，以及最貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等等。
當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、宏觀戰(zhàn)略、專(zhuān)項(xiàng)扶貧等等國(guó)家減貧戰(zhàn)略，也都需要政府的強(qiáng)力推動(dòng)。
新時(shí)期，扶貧開(kāi)發(fā)的總體思路
在新的歷史時(shí)期，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的總體思路和過(guò)去相比發(fā)生了很大變化。
在制定第一個(gè)扶貧計(jì)劃《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》和第一個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)綱要時(shí)，都是以解決溫飽為目標(biāo)的。當(dāng)時(shí)那就是最緊迫的任務(wù)，最重要的目標(biāo)。
但是，現(xiàn)在貧困人口穩(wěn)定減少。2007年，我國(guó)在農(nóng)村建立了最低生活保障制度，到2010年農(nóng)村的低保對(duì)象已經(jīng)有了5228萬(wàn)人。這個(gè)群體占農(nóng)村人口的6%左右。這個(gè)數(shù)字已經(jīng)把最窮、最沒(méi)有勞動(dòng)能力的人基本涵蓋了�？梢哉f(shuō)，我國(guó)農(nóng)村居民的生存和溫飽問(wèn)題已經(jīng)得到解決。
我們對(duì)新階段的判斷，為科學(xué)建立新階段扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和政策體系奠定了理論基礎(chǔ)。所有的政策制定、制度安排，都在這個(gè)起點(diǎn)上進(jìn)行�，F(xiàn)在，我們可以明確地提出，扶貧不是解決吃飯問(wèn)題了。我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果，加快脫貧致富，改善生態(tài)環(huán)境，提高發(fā)展能力，縮小發(fā)展差距的新階段。國(guó)家對(duì)扶貧的戰(zhàn)略安排、資源安排，戰(zhàn)略布局都要進(jìn)行調(diào)整。
當(dāng)時(shí)，有人提出“縮小差距”這一目標(biāo)不太容易實(shí)現(xiàn)，但現(xiàn)在看，形勢(shì)發(fā)展是很快的，目前已經(jīng)出現(xiàn)了西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度超過(guò)了東部，農(nóng)民收入增幅超過(guò)城市居民的趨勢(shì)。雖然還不明顯，但說(shuō)明已經(jīng)出現(xiàn)了拐點(diǎn)。
未來(lái)十年，扶貧開(kāi)發(fā)工作的指導(dǎo)思想，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，加大投入力度，把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)，把穩(wěn)定解決扶貧對(duì)象溫飽、盡快實(shí)現(xiàn)脫貧致富作為首要任務(wù)。堅(jiān)持政府主導(dǎo)，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展，更加注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，更加注重增強(qiáng)扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力，更加注重基本公共服務(wù)均等化，更加注重解決制約發(fā)展的突出問(wèn)題，努力推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展。
工作方針，是堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針，實(shí)行扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開(kāi)發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵(lì)和幫助有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象通過(guò)自身努力擺脫貧困，把社會(huì)保障作為解決溫飽問(wèn)題的基本手段，逐步完善社會(huì)保障體系。
新中國(guó)成立初期，我們?cè)詮V覆蓋、低層次的農(nóng)村社會(huì)保障作為基本扶貧手段。改革開(kāi)放后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別快。但是貧困問(wèn)題出現(xiàn)了區(qū)域性特征，集中在資源條件惡劣、勞動(dòng)力素質(zhì)偏低的地方。1986年，我國(guó)第一次提出了開(kāi)發(fā)式扶貧的方針。通過(guò)各級(jí)政府和社會(huì)各方的幫助，讓貧困地區(qū)、貧困人口獲得發(fā)展的條件、環(huán)境和能力，取得了顯著的效果。
2003年以后，隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，農(nóng)村的社會(huì)救助制度也逐步建立起來(lái)。2007年，我國(guó)農(nóng)村低保全面建立。
扶貧戰(zhàn)略，完成了從救濟(jì)救助向扶貧開(kāi)發(fā)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村社會(huì)的保障有機(jī)結(jié)合。這是新的階段，也是新的高度。
新十年扶貧開(kāi)發(fā)綱要的奮斗目標(biāo)，是穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)。
對(duì)于困難群眾，“吃、穿、住”是基本的生存權(quán)，教育、衛(wèi)生是基本的發(fā)展權(quán)。除了要解決溫飽以外，還要讓他們有發(fā)展的能力，阻斷貧困的代際傳遞。
對(duì)于貧困地區(qū)，主要是扭轉(zhuǎn)和全國(guó)發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，要讓農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。特別是，要提高基本的公共服務(wù)水平，為貧困人口創(chuàng)造公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，保障基本的人的權(quán)利，保護(hù)社會(huì)公平。這是政府的主要職責(zé)。
集中連片特困地區(qū)，是新十年扶貧開(kāi)發(fā)綱要提出的新概念，也是未來(lái)10年扶貧開(kāi)發(fā)工作的重點(diǎn)。甘肅有58個(gè)縣區(qū)被納入國(guó)家連片特困地區(qū)。這是一次難得的機(jī)遇，將獲得國(guó)家更多的支持。
在國(guó)家集中連片特困區(qū)外，各省還可以根據(jù)情況自行設(shè)定自己的集中連片地區(qū)，統(tǒng)籌資源，重點(diǎn)扶持。比如有些地區(qū)，進(jìn)不了中央連片特困地區(qū)，但是在省內(nèi)問(wèn)題比較突出，就可以納入省內(nèi)集中連片特困區(qū)。山東、遼寧都確定了自己的連片特困地區(qū)。
《綱要》還鼓勵(lì)各省調(diào)整重點(diǎn)縣。國(guó)家扶持重點(diǎn)縣制度實(shí)行了20年，出現(xiàn)了一些變化。一些地方發(fā)現(xiàn)了資源，或者開(kāi)發(fā)了比較好的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)趕上去了。有的地方，因?yàn)楹芏嘣�，�?dāng)時(shí)沒(méi)有納入扶持范圍，長(zhǎng)期得不到扶持，特別困難。因此，《綱要》要求，在保證國(guó)家支持力度不減的情況下，各省要根據(jù)情況進(jìn)行逐步調(diào)整，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)縣數(shù)量逐步減少。
值得一提的是，《綱要》提出的七條基本原則中的分級(jí)負(fù)責(zé)、分類(lèi)指導(dǎo)的原則。這是基于中國(guó)區(qū)域發(fā)展差距明顯、中央政府實(shí)行分稅制的考慮。各級(jí)政府要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的扶貧開(kāi)發(fā)工作負(fù)總責(zé)。中央政府會(huì)把更多的力量用于中西部更加困難的地區(qū)，用于14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)。
此外，著力構(gòu)建專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧“三位一體”的工作格局，也是新階段我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的重點(diǎn)之一。
(本報(bào)記者吳夢(mèng)寒整理 本報(bào)記者張子恒攝)
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