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多地城管已實現(xiàn)政府直管
北京城管體制改革被指“并非先進”
近日,北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局將正式從市政市容委獨立出來,成為北京市政府的一個直屬行政執(zhí)法機構(gòu)。
盡管級別并未改變,但是這次北京市城管局隸屬關(guān)系的調(diào)整,還是被認為意義重大,減少管理層級、解決執(zhí)法資格爭議等,是許多專家所給予的評價。
事實上,城管體制自運行以來,一直飽受詬病,亟待改善始終是社會持續(xù)關(guān)注的熱點話題。針對北京城管新近邁出的這一步,中國政法大學(xué)教授王敬波認為“并非先進”。更有學(xué)者指出,城管體制沒必要用傳統(tǒng)辦法來解決,應(yīng)取消市一級城管機構(gòu),甘肅省目前正在醞釀。
多地城管機構(gòu)高位運行
9年前,在國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》中就規(guī)定,不得將集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)作為政府一個部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者下設(shè)機構(gòu)。
北京城管體制與此不相符,也曾經(jīng)進入過管理者的視野。在北京市紀委監(jiān)察局課題組于2008年完成的一份“關(guān)于北京市城管綜合行政執(zhí)法現(xiàn)狀”的調(diào)查報告中,就曾提出城管困境在于體制問題,北京市城管局應(yīng)從市市政市容委獨立出來,歸市政府直屬管理。
但由于種種原因及來自各方面的阻力,這個建議最終沒能進入北京市政府機構(gòu)改革方案。
“一個部門的地位決定了該部門行為的效力和方式,以及可以作為的空間�！蓖蹙床ㄕf。她是這次北京城管體制改革的積極推動者和參與者。北京城管過去的隸屬關(guān)系在她看來,是舊體制的延續(xù),從組織體制上來講是錯誤的。
王敬波認為,作為一個擁有13類311項執(zhí)法職能的機構(gòu),北京城管所行使的職能已經(jīng)遠遠超出了它所隸屬的市容管理的范疇。加之市容管理本身在市政府中就屬于級別較低的機構(gòu),“市政府開會,市容管理部門都坐不到里面去,而城管作為綜合執(zhí)法機構(gòu)常常要面對協(xié)調(diào)問題,這樣的地位顯然是不利于協(xié)調(diào)的。一個部門的地位應(yīng)與它的職能相匹配。”
王敬波表示,城市管理屬于地方政府的一個重要職能,因此城管機構(gòu)有必要作為一個獨立機構(gòu)存在。對于此次改革,她表示“既符合了城管機構(gòu)的職責(zé)要求,也符合法治精神”。
而早在北京之前,已經(jīng)有很多城市的城管體制實現(xiàn)了政府直管,如寧波、青島、成都等,甚至走得更遠�！耙恍┏鞘幸呀�(jīng)實現(xiàn)了城管機構(gòu)的高位運行,如沈陽是由市政府副秘書長兼城管局局長,像這樣由市政府主管領(lǐng)導(dǎo)掛帥城管局長的已有很多例�！蓖蹙床ㄕf。
被指或使城管矛盾更集中
北京城管體制改革及部分地區(qū)城管的高位運行,似乎透露出城管發(fā)展未來趨勢的訊號。
“但地位提高了是否就一定是件好事呢?”在國家行政學(xué)院教授楊偉東看來,這能否成為城管最有效的一劑“良藥”尚需評估,甚至或許會使城管更加成為“矛盾對準的焦點”。
在過去幾年間,城管執(zhí)法在社會公眾心目中一直形象欠佳,而城管執(zhí)法引發(fā)商販的暴力對抗,也時常見諸媒體。比如2006年北京小販崔英杰捅死城管隊長李志強；2009年遼寧小販夏俊峰持刀捅死兩名城管人員；2010年江蘇南通小販侯欽志捅死城管案……
“隸屬關(guān)系變動后,的確能解決北京市城管局獨立執(zhí)法主體資格的問題,而且規(guī)范性也必然會因之加強”,崔英杰案辯護律師、北京中聞律師事務(wù)所律師吳革對于北京城管體制的改革表示歡迎,“由雜牌軍變成正規(guī)部隊”。但他同時表示,這仍是治標(biāo)不治本的做法,城管機構(gòu)在他看來仍然是先天不足,“國外并沒有專門的城管機構(gòu),我們是否確實需要這個機構(gòu)值得考量�！�
楊偉東也對這個機構(gòu)存在的必要性表示懷疑:“我們需要好好思考以下三個問題:一是城市管理能否等同于城管部門；二是如何進行有效的城市管理,如何對城管機構(gòu)準確定位；三是如果需要城管機構(gòu)長期存在,它究竟應(yīng)該使用什么樣的治理方法才更為有效�！�
甘肅醞釀只設(shè)區(qū)級城管
清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云則干脆反對市一級設(shè)立城管機構(gòu):“這是用老路子來解決新事物的做法�！�
在他看來,城管機構(gòu)是一個新興事物,作為集中行使行政處罰權(quán)的機構(gòu),它與傳統(tǒng)的政府機構(gòu)設(shè)置并不一樣,因此也沒有必要用傳統(tǒng)辦法來解決�！叭绻磦鹘y(tǒng)思路,干脆將城管機構(gòu)從中央一直設(shè)到地方好了。但事實上,城管工作都在基層,市一級能有多少工作做呢?顯然增加了納稅人負擔(dān)�！�
余凌云正在參與甘肅省的城管體制改革。甘肅省政府法制辦、慶陽西峰區(qū)城管局及區(qū)政府法制辦聯(lián)合清華大學(xué)法學(xué)院公法研究中心,正在合作制定《甘肅省城市管理綜合執(zhí)法指南》,按照該指南的思路,甘肅省將只在區(qū)一級設(shè)立城管機構(gòu),協(xié)調(diào)問題交由市政府法制辦以制定規(guī)范性文件的方式解決。
余凌云透露,目前草稿已經(jīng)到第五稿,預(yù)計明年上半年能定稿。先在慶陽市試點,再推廣到甘肅省其他城市。（記者張維）
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