四中全會清理反腐“法外之地”

十八大后已有50名省部級官員落馬，專家稱反腐將從“不敢腐”進(jìn)入“不能腐”階段

　　十八大以來，中國共產(chǎn)黨通過強(qiáng)化中央巡視、開通網(wǎng)上舉報(bào)、踐行八項(xiàng)規(guī)定、開展群眾路線教育實(shí)踐活動等一系列舉措，依法依紀(jì)嚴(yán)懲黨政公職人員的腐敗腐化行為，贏得了廣泛的民眾支持和普遍的國際贊譽(yù)。

　　十八屆三中全會提出，必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。

　　本周在北京召開的十八屆四中全會專題研究“依法治國”。分析人士預(yù)料，反腐敗法治化、制度化將成為中國共產(chǎn)黨進(jìn)一步著力解決的問題。

　　持續(xù)兩年的“反腐風(fēng)暴”成績卓著，出臺“八項(xiàng)規(guī)定”、反對“四風(fēng)”、加強(qiáng)中央巡視組巡視……十八大以來，中央始終以“零容忍”的態(tài)度懲治腐敗，一大批腐敗分子被清除出黨員干部隊(duì)伍，并受到黨紀(jì)國法的懲罰。但當(dāng)前，黨紀(jì)與國法、行政規(guī)定與法律條文之間還存在一些縫隙，對一些貪腐行為法律的剛性約束還不夠硬實(shí)。

　　一位受訪專家對新京報(bào)記者表示，如何治理上述“法外之地”，使黨紀(jì)與國法、行政規(guī)定與法律條文之間“無縫對接”，可能將是四中全會探討的議題之一。

　　采寫/新京報(bào)首席記者 王姝

　　10月11日，距離十八屆四中全會召開還有9天。中紀(jì)委在這一天內(nèi)宣布兩名省部級官員被調(diào)查：國家行政學(xué)院常務(wù)副院長何家成和江蘇省原省委常委、秘書長趙少麟。至此，十八大以來被調(diào)查的省部級及以上官員已達(dá)50名。

　　據(jù)新京報(bào)統(tǒng)計(jì)，2003年至2011年近10年間，落馬的省部級官員共計(jì)72人。而十八大至今不到兩年，在省部級官員防腐這一項(xiàng)上的成績已相當(dāng)于過去十年的70%。

　　中紀(jì)委特約監(jiān)察員、中國政法大學(xué)副校長馬懷德和中紀(jì)委特約監(jiān)察員、中國人民大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任周淑真等受訪專家認(rèn)為，十八大以來的高壓反腐，致力于打造“不敢腐”態(tài)勢；正在召開的四中全會將就如何筑牢“不想腐”、“不能腐”的機(jī)制，謀篇布局，“用法治思維和法治方式反腐，中央領(lǐng)導(dǎo)早已明確方向，法治反腐已提上日程”。

　　【新方向】

　　用法治思維和法治方式反腐

　　“新形勢下，我們黨面臨著許多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，黨內(nèi)存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員干部中發(fā)生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題，必須下大氣力解決。全黨必須警醒起來�！�2012年11月15日，當(dāng)選中共中央總書記當(dāng)天，習(xí)近平在十八屆中央政治局常委與中外記者見面會上如是說道。

　　一場影響深刻的反腐戰(zhàn)役，由此展開。

　　兩月后的2013年1月22日，在十八屆中紀(jì)委二次全會上，習(xí)近平對反腐作出進(jìn)一步部署，“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強(qiáng)反腐敗國家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行�！�

　　在福建省人大常委會法制工作委員會主任、福建省紀(jì)委原副書記張大共看來，習(xí)近平的上述要求，確定了法治反腐新方向。

　　在《關(guān)于法治反腐的思考》一文中，張大共提出，新中國成立以來的反腐，經(jīng)歷了運(yùn)動反腐、權(quán)力反腐、制度反腐、法治反腐四個時期。

　　他逐一分析了前三個時期的“軟肋”：運(yùn)動反腐，依靠大規(guī)模的群眾運(yùn)動懲治腐敗，但腐敗是個慢性病，解決起來不可能一蹴而就；權(quán)力反腐，容易因領(lǐng)導(dǎo)者的改變而改變，因領(lǐng)導(dǎo)者注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移；制度反腐，黨紀(jì)政紀(jì)大多缺少與其配套的具體規(guī)定，在實(shí)際操作中缺乏強(qiáng)制性和約束力。

　　“法治反腐是制度反腐的新超越”，張大共稱，“通過制定和實(shí)施法律，限制和規(guī)范公權(quán)力行使的范圍、方式、手段、條件和程序，使公權(quán)力執(zhí)掌者不能腐敗、不敢腐敗，從而達(dá)到減少和消除腐敗的目標(biāo)”。

　　清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任任建明認(rèn)為，反腐方向的調(diào)整，反腐戰(zhàn)略目標(biāo)也隨之轉(zhuǎn)變。

　　他認(rèn)為，直到十八大才首次明確提出反腐戰(zhàn)略目標(biāo)：“建設(shè)廉潔政治”，做到“干部清正、政府清廉、政治清明”。“一直在反腐，卻始終無法控制腐敗蔓延勢頭的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)表明，敢于提出這樣一個明確具體的目標(biāo)，肯定是一個極大的挑戰(zhàn)，難能可貴”。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安對新京報(bào)記者說，國內(nèi)首個反腐法治研究機(jī)構(gòu)、反腐敗司法研究中心已于今年6月成立。姜明安和中國政法大學(xué)終身教授陳光中、中國社科院榮譽(yù)學(xué)部委員李步云等法學(xué)泰斗，擔(dān)任反腐敗司法研究中心的顧問。同時擔(dān)任顧問的還有中紀(jì)委常委和最高法、最高檢的高層領(lǐng)導(dǎo)，“陣容強(qiáng)大，足見中央對反腐法治研究的重視”，姜明安說，設(shè)立該機(jī)構(gòu)的宗旨之一就是加強(qiáng)反腐立法，研究反腐刑事司法政策和策略、依法反腐司法職能。

　　【新路徑】

　　治標(biāo)是為治本贏得時間

　　也是在2013年1月22日的十八屆中紀(jì)委二次全會上，當(dāng)習(xí)近平提出“用法治思維和法治方式反腐”的要求時，中紀(jì)委書記王岐山對反腐路徑作出了具體部署，“堅(jiān)持標(biāo)本兼治，當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時間”。

　　反腐研究專家李永忠接受新京報(bào)記者采訪時說，“治標(biāo)為治本贏得時間”的“靈魂”就在于四個字，“贏得時間”。

　　“為長遠(yuǎn)的治本規(guī)劃贏得時間，為解決腐敗呆賬和存量贏得空間”，李永忠表示，“政治體制改革、金融體制改革和紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，都在推進(jìn)過程中，因此不可能以治本為主，治標(biāo)是權(quán)宜之計(jì)，權(quán)宜就在于贏得時間”。

　　李永忠、馬懷德、周淑真、任建明等受訪專家都認(rèn)為，十八大迄今的反腐效果，已達(dá)成了“治標(biāo)為治本贏得時間”的戰(zhàn)略初衷。

　　不到兩年50名省部級及以上官員落馬，既有中央政治局前常委，還有軍隊(duì)前高層，"打虎拍蠅’的力度改革開放以來前所未有，”上述受訪專家評價說。

　　與“打虎拍蠅”同時推進(jìn)的是不斷“擴(kuò)容”的“治本”之策。

　　馬懷德、周淑真認(rèn)為，從“八項(xiàng)規(guī)定”、“反四風(fēng)”，到《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》；從中組部六號文件明確“裸官”任職“負(fù)面清單”，到31個省區(qū)市全面推進(jìn)的“裸官”排查調(diào)崗，以及國務(wù)院正在推進(jìn)的行政審批制度改革，陸續(xù)取消和下放的632項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，“都是從制度層面，根除誘發(fā)腐敗的土壤”。

　　上述受訪專家指出，紀(jì)檢系統(tǒng)作為反腐主力，此前存在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”等問題。三中全會提出的紀(jì)檢體制改革方向，即“兩個‘上’為主”，查辦案件的事權(quán)和干部提名的人權(quán)“上提”；“兩個全覆蓋”，即中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)全覆蓋，巡視工作全覆蓋，“突破了紀(jì)檢體制的障礙，強(qiáng)化了紀(jì)檢部門的獨(dú)立性”。

　　據(jù)新京報(bào)記者了解，三中全會確定的紀(jì)檢體制改革方向，中紀(jì)委已細(xì)化為7個主要任務(wù)，并制定了“2017年基本完成”這一時間表。以其中的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)”任務(wù)為例，中紀(jì)委已選定河北、浙江、河南、廣東、陜西5省和國資委、商務(wù)部、海關(guān)總署3個部委為試點(diǎn)，要求試點(diǎn)單位查辦腐敗案件直報(bào)中紀(jì)委。

　　【再出發(fā)】

　　黨紀(jì)國法之間“無縫對接”

　　前不久，群眾路線教育實(shí)踐活動“成績單”和今年中央巡視組首輪巡視整改報(bào)告相繼發(fā)布。新華社刊文提出，“透露出強(qiáng)烈信息：反腐將常態(tài)化并逐步納入法制軌道，越來越多的‘法外之地’將被清理”，“黨紀(jì)與國法、行政規(guī)定與法律條文之間還存在一些縫隙，對一些貪腐行為法律的剛性約束還不夠硬實(shí)”。

　　新華社文中所提的“法外之地”，即教育實(shí)踐活動、“反四風(fēng)”、中央巡視所發(fā)現(xiàn)的問題，包括“吃空餉”、“裸官”、“紅包”、“奢靡”、“官賭”、“隱形福利”等。

　　反“四風(fēng)”中10萬余人主動上交“紅包”及購物卡、涉及金額5.2億元，查處2550人，涉及金額2.5億元，不過處理仍以退還等行政處罰為主。

　　在“吃空餉”專項(xiàng)整治中，共清理清退“吃空餉”人員16.2萬多人，但以清退為主，大多并未入刑。

　　一位受訪專家對新京報(bào)記者說，如何治理上述“法外之地”，使黨紀(jì)與國法、行政規(guī)定與法律條文之間“無縫對接”，可能將是四中全會探討的議題之一，“近兩年高壓反腐，‘不敢腐’的態(tài)勢已經(jīng)形成，四中全會以依法治國作為主題，具體到反腐就是依法反腐、依法懲貪，對習(xí)近平總書記提出的‘用法治思維和法治方式反腐’作出進(jìn)一步安排”。

　　姜明安也認(rèn)為，四中全會應(yīng)該會對加強(qiáng)和完善黨內(nèi)立法作出部署，“強(qiáng)化以法治思維和法治方式，從嚴(yán)治黨”。

　　姜明安稱，完善“雙規(guī)”措施進(jìn)一步納入法治軌道，也將提上日程。去年他參加的最高檢座談會，就探討了紀(jì)委如何向檢察機(jī)關(guān)移交官員腐敗犯罪案件，“過去主要是由紀(jì)委負(fù)責(zé)，調(diào)查完畢、證實(shí)涉嫌犯罪，再移送司法機(jī)關(guān)。這次座談會透露，今后，紀(jì)檢辦案過程中如果發(fā)現(xiàn)官員構(gòu)成犯罪，就會直接交給檢察機(jī)關(guān)”。

　　馬懷德認(rèn)為，四中全會應(yīng)該會探討的另一個重要議題是反腐的源頭立法，“三中全會強(qiáng)調(diào)‘必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系’，因此約束權(quán)力運(yùn)行方面的源頭反腐法律，應(yīng)提上日程。比如《行政程序法》、《行政組織法》，信息公開條例上升為信息公開法，以及領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項(xiàng)申報(bào)公開方面的法律法規(guī)�！�

　　“制定從政道德法律約束公務(wù)人員”

　　中紀(jì)委特約監(jiān)察員馬懷德表示，一些監(jiān)督約束權(quán)力運(yùn)行方面的立法應(yīng)提上日程

　　對話

　　應(yīng)立法監(jiān)督約束權(quán)力運(yùn)行

　　新京報(bào)：四中全會會成為反腐從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本的轉(zhuǎn)折點(diǎn)嗎？

　　馬懷德：十八大以來的反腐，有四個新特點(diǎn)：一是加大查處腐敗案件力度，初步形成不敢腐局面；二是從轉(zhuǎn)變作風(fēng)入手，注重從源頭防腐；三是強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維和方式反腐，將過去一些成熟的制度措施，上升為法規(guī)規(guī)章，增強(qiáng)其權(quán)威性；四是注重制度改革創(chuàng)新，比如巡視制度方面的改革，中央巡視組組長一次一授權(quán)；紀(jì)檢體制的改革，“兩個‘上’為主”，查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。

　　四中全會后，會繼續(xù)十八大以來的反腐方向和原則，一方面保持反腐的高壓態(tài)勢，一方面注重制度建設(shè)，走向法治防腐反腐。

　　新京報(bào)：四中全會會對下一步的反腐帶來哪些影響？

　　馬懷德：“依法治國”強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。因此，應(yīng)該加快完善反腐敗法律法規(guī)體系，修改現(xiàn)行法律法規(guī)，以適應(yīng)反腐形勢新要求。比如《行政監(jiān)察法》規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)”。目前，監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公。三中全會確定了“兩個‘上’為主”的改革方向，強(qiáng)化上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，那么“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)”條款，就應(yīng)該相應(yīng)修改。

　　此外，三中全會強(qiáng)調(diào)，“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制”。因此，一些立法特別是監(jiān)督約束權(quán)力運(yùn)行方面的法律法規(guī)，應(yīng)該提上日程。比如現(xiàn)行的《政府信息公開條例》，沒有包括立法公開、司法公開、黨務(wù)公開等內(nèi)容，所以應(yīng)該將其上升為《信息公開法》，擴(kuò)大適用范圍，使權(quán)力在陽光下運(yùn)行。《行政程序法》、《行政組織法》、《重大決策程序條例》、《行政問責(zé)法》，以及規(guī)范官員個人事項(xiàng)申報(bào)的申報(bào)公開方面的法規(guī)，都是對權(quán)力運(yùn)行加以制約和監(jiān)督的基礎(chǔ)性法律，應(yīng)該納入立法規(guī)劃，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力、機(jī)構(gòu)、職能、責(zé)任、程序法定。

　　制定從政道德法清理“法外之地”

　　新京報(bào)：怎樣解決反腐存在的“法外之地”的問題？

　　馬懷德：十八大以來，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。四中全會將進(jìn)一步樹立憲法法律權(quán)威，建立科學(xué)的法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系，處理好國法和黨規(guī)的關(guān)系。事實(shí)上，這項(xiàng)工作去年就已經(jīng)啟動。去年5月，黨內(nèi)“立法法”《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》出臺，其中就提出了明確要求：制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定”等原則。

　　目前黨內(nèi)法規(guī)和法律適用對象與范圍不盡相同，具體到“吃空餉”、“紅包”等“法外之地”，雖然達(dá)不到貪污受賄的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，屬于道德層面的問題，不適合通過法律予以調(diào)整，但可以由黨內(nèi)法規(guī)加以約束。

　　為有效約束黨員以外公務(wù)人員行為，今后可以制定《公務(wù)人員倫理道德法》，對公務(wù)人員作出規(guī)范。制定從政道德法律，也可以解決“道德不能立法”的問題。

　　新京報(bào)：我國有制定《公務(wù)人員倫理道德法》的考慮嗎？其他國家對從政道德是如何規(guī)定的？

　　馬懷德：學(xué)界一直有這樣的呼聲，但是并沒有列入立法規(guī)劃。實(shí)際上，通過制定行政倫理方面的法律，規(guī)范和約束公務(wù)人員的行為，這已經(jīng)被不少國家采用。美國、韓國、日本、中國澳門等國家和地區(qū)都制定了這方面的法律。比如澳門，普通人可以隨時進(jìn)入賭場，但是公務(wù)人員只允許春節(jié)期間進(jìn)入賭場，其他時間涉足賭場就屬于違法。

　　現(xiàn)階段不宜對反腐體制作大調(diào)整

　　新京報(bào)：有學(xué)者呼吁設(shè)立國家反腐總局，整合紀(jì)檢機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)反貪部門、預(yù)防腐敗局等各方面的反腐力量。你怎么看？

　　馬懷德：設(shè)立國家反腐總局的呼聲一直存在。去年三中全會前，中央政治局會議宣布要改革黨的紀(jì)律檢查體制時，就有一些學(xué)者提出了這樣的建議。是否需要設(shè)置相對獨(dú)立的統(tǒng)一的反腐機(jī)構(gòu)，這值得商榷。我個人認(rèn)為，現(xiàn)階段正處于反腐的關(guān)鍵時期，四中全會后會繼續(xù)保持反腐的高壓態(tài)勢，所以現(xiàn)階段不宜對反腐體制作出大的調(diào)整。

　　新京報(bào)：你曾經(jīng)建議制定綜合性的國家反腐敗法，四中全會后有必要制定這樣的法律嗎？

　　馬懷德：是否需要制定統(tǒng)一的綜合性的國家反腐敗法，這需要探討。當(dāng)務(wù)之急還是制定源頭防腐的基礎(chǔ)性法律、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方面的法律，也就是剛才提到的《信息公開法》、《行政程序法》、《行政組織法》、《重大決策程序條例》、《行政問責(zé)法》等。

　　官員判處死刑少不等于量刑輕

　　新京報(bào)：司法改革被指將是四中全會的主要議題之一。此前，一些貪腐官員的量刑標(biāo)準(zhǔn)，引起了關(guān)注。據(jù)測算，2001-2011年間，超過100名被查的副部級以上官員中被執(zhí)行死刑的只有5人，不少人獲緩刑。有人認(rèn)為對一些官員的量刑標(biāo)準(zhǔn)較輕，你怎么看？

　　馬懷德：保留死刑，但嚴(yán)格控制和慎重適用死刑，這是我國的司法原則之一。不能僅憑判處死刑的官員數(shù)量比較少，就得出量刑較輕這樣的結(jié)論。該不該判處死刑，刑法有明確具體的規(guī)定。

　　四中全會應(yīng)該會對三中全會提出的司法改革方向—“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”，作出進(jìn)一步部署�！按_保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”，有利于促進(jìn)包括職務(wù)犯罪在內(nèi)的所有案件，公正裁判。具體到反腐，能有效解決地方腐敗案件領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法、重罪輕判等問題，更能避免利用“保外就醫(yī)”逃避懲處等問題。

　　新京報(bào)：四中全會召開前，另一個討論熱點(diǎn)就是“雙規(guī)”。來自最高檢專家座談會的消息，對于官員貪腐犯罪，中紀(jì)委和最高檢計(jì)劃合并“同類項(xiàng)”，就是紀(jì)檢辦案過程中發(fā)現(xiàn)官員涉嫌犯罪，直接移送檢察機(jī)關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為，這意味著“雙規(guī)”有可能淡出。你贊同嗎？

　　馬懷德：合并“同類項(xiàng)”并不意味著“雙規(guī)”會淡出。“雙規(guī)”推行20余年來，對于腐敗案件調(diào)查取得突破、破除地方保護(hù)主義，起到了積極作用。

　　現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查違反行政紀(jì)律行為時，可以責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”，這是“雙規(guī)”的法律依據(jù)�！缎淌略V訟法》也對貪腐等職務(wù)犯罪的偵查程序，作出了規(guī)范。

　　紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)合并“同類項(xiàng)”，雙方進(jìn)一步完善對接程序，有利于整合資源，避免“雙規(guī)”對象泛化等問題。