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科員到處級升遷比例僅4.4% 有人自嘲患“副科病”
(2014-4-15 6:31:17)  來源::瞭望新聞周刊   打印本頁

  大數(shù)據(jù)解讀真實基層公務(wù)員

  六成公務(wù)員扎根基層,他們是最接近群眾的公權(quán)力行使者,深刻影響著中國基層治理的現(xiàn)狀和未來。

  基層公務(wù)員是一個相對概念,對縣級單位而言是指依法納入國家行政編制且由財政經(jīng)費供養(yǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員,對地廳級以上單位而言則包括縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員,其中后者更被理論界和實務(wù)界所接受。

  如果說基層政府是國家治理體系的神經(jīng)末梢,那么基層公務(wù)員就是一個個細(xì)胞。他們扎根基層,是最接近群眾的公權(quán)力行使者,深刻影響著中國基層治理的現(xiàn)狀和未來。

  僅僅“看起來很龐大”

  一種較為普遍的說法是中國“官民比”高達(dá)1:26,即每26個納稅人供養(yǎng)1名公務(wù)員。事實上,上述說法將國有企事業(yè)單位管理人員和專業(yè)技術(shù)人員、機關(guān)工勤人員以及離退休干部都納入公務(wù)員范疇,擴大了統(tǒng)計范圍。

  嚴(yán)格意義上說,截至2012年底全國公務(wù)員總數(shù)為708.9萬人,同時期中國大陸總?cè)丝?35404萬人,因此真正的“官民比”為1:191。同期,這一比例在英國為1:118,印度為1:109.5,俄羅斯為1:84.1,新加坡為1:71.4。

  具體到基層,新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革強調(diào)精兵簡政、嚴(yán)控編制,目前基層公務(wù)員約占公務(wù)員總數(shù)的60%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦一般會內(nèi)設(shè)黨政綜合辦、經(jīng)發(fā)辦、城建辦、社會辦、綜治辦等工作部門,以及人大、婦聯(lián)、團委等黨群機構(gòu),加上派出所、工商所等“條管部門”,公務(wù)員編制在100名左右。

  與全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均管轄人口1.5萬相比,基層政府的規(guī)模并不如人們想象的那么大,“一崗多職”和“一員多能”的現(xiàn)象較為普遍。由于行政編制由省編辦統(tǒng)一管理,地方就不得不根據(jù)自身財力聘用事業(yè)編制人員和合同制人員,即所謂的“地方軍”。

  九成公務(wù)員是科級以下干部

  理想狀態(tài)下,一名基層公務(wù)員從普通辦事員晉升到副科級干部,需要8年;從副科晉升正科需要3年;從正科晉升到副處需要7年;從副處晉升到正處,同樣需要7年。

  據(jù)此推算,某22歲大學(xué)畢業(yè)生考取公務(wù)員,47歲晉升正處級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),在正處崗位干10年轉(zhuǎn)為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后退休。除極個別人可能成為副廳級干部外,上述路徑是基層公務(wù)員可以期望的最佳政治生涯。然而在現(xiàn)實中,大部分基層公務(wù)員是在辦事員和科員兩個級別上走完全部仕途的,約九成公務(wù)員是科級以下干部。

  有研究表明,從科員到縣處級干部的升遷比例僅為4.4%,從縣處級升遷為廳局級的比例更是低至1%。目前全國約有省部級現(xiàn)職官員3000人,估算公務(wù)員隊伍中能晉升到省部級的比例僅為萬分之四。絕大多數(shù)基層公務(wù)員在“金字塔”的底層燃燒著青春與激情,有的人工作幾十年還是副科長,自嘲患上了“副科病”。

  “忙并焦慮著”的工作狀態(tài)

  公務(wù)員是國家治理的具體實施者,但并非所有公務(wù)員都掌握實際權(quán)力。我國的公務(wù)員法將公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩類,真正擁有項目審批權(quán)、人事權(quán)、財政權(quán)和資源分配權(quán)的只是公務(wù)員隊伍中的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)。絕大多數(shù)基層公務(wù)員和其他職業(yè)群體一樣,從事著日常事務(wù)性工作。

  尤其在經(jīng)濟社會發(fā)達(dá)地區(qū),市場主體數(shù)量較多,民眾對于社會治理和公共服務(wù)的需求也日益多樣化,基層公務(wù)員撰文、開會、檢查、調(diào)研、走訪占據(jù)了大部分工作時間。社會穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、計劃生育、食品安全、環(huán)境保護(hù)等“一票否決”工作以及隨時可能發(fā)生的突發(fā)事件,直接影響著他們的仕途乃至生計。不少人在短時間內(nèi)經(jīng)歷了從過分安逸到疲于奔命的急轉(zhuǎn)彎,帶來群體性焦慮。

  面臨三大潛在風(fēng)險

  公務(wù)員群體的第一大風(fēng)險是專業(yè)人員結(jié)構(gòu)性失衡。我國公務(wù)員分為綜合管理、專業(yè)技術(shù)和行政執(zhí)法三類,但現(xiàn)實中綜合管理類過多,公務(wù)員專業(yè)化水平難以提高,與政府職能轉(zhuǎn)變的大方向不相符,這在基層表現(xiàn)得尤甚。以社會關(guān)注的食品藥品為例,全國食藥監(jiān)系統(tǒng)實際擁有行政管理人員5.68萬人,但技術(shù)隊伍僅有3.6萬人,其中擁有GMP、GSP等專業(yè)檢查員資質(zhì)的更不足1.5萬。

  第二大風(fēng)險是職業(yè)倦怠。中國社科院的一項調(diào)查顯示,八成基層公務(wù)員存在不同程度職業(yè)倦怠,包括身心過度勞累,對工作喪失興趣,對自身工作能力、效率、貢獻(xiàn)和社會價值態(tài)度消極。其原因包括個人抱負(fù)與現(xiàn)實情況落差,工作負(fù)荷大和內(nèi)容僵化,職務(wù)晉升和薪酬激勵失效。這種“負(fù)能量”不利于維護(hù)政府整體形象。

  第三大風(fēng)險是轉(zhuǎn)型緩慢。在簡政放權(quán)的大背景下,基層公務(wù)員理念亟需淡化管理控制,強化服務(wù)意識,全面提升“德能勤績廉”等素質(zhì)。

  針對現(xiàn)實問題,首先要大力培育公務(wù)員為國家工作的榮譽感,改變單一的物質(zhì)待遇激勵。其次要建立公平、規(guī)范、透明的績效考核和職務(wù)晉升體系,尤其是要探索職務(wù)與職級分離制度。此外,應(yīng)科學(xué)劃分各級政府事權(quán),使基層政府側(cè)重社會治理和公共服務(wù)職能,引導(dǎo)基層公務(wù)員集中精力為人民群眾做好服務(wù)!(文/胡穎 廉葉嵐 作者單位:國家行政學(xué)院、清華大學(xué)公共管理學(xué)院)


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