范小建在甘肅省領(lǐng)導(dǎo)干部“富民興隴”系列講座作報(bào)告——
關(guān)于扶貧工作的幾個(gè)問(wèn)題
范小建，全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)主任。長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)和扶貧工作，曾在內(nèi)蒙古下鄉(xiāng)插隊(duì)，又先后在西藏、寧夏、農(nóng)業(yè)部和國(guó)務(wù)院扶貧辦工作。
小康不小康、關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，特別是看貧困的老鄉(xiāng)，十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作做出了一系列重要指示�，F(xiàn)在大家都在總結(jié)“十二五”、謀劃“十三五”、奮力推進(jìn)全面小康社會(huì)建設(shè)，甘肅省也正在集中力量做這方面的工作，這當(dāng)中，扶貧工作占有非常重要的位置。
一、政策成效分析
數(shù)據(jù)顯示，從2010年實(shí)行新的扶貧開(kāi)發(fā)綱要以來(lái)到2014年年底，在新扶貧標(biāo)準(zhǔn)下，我國(guó)的減貧總量達(dá)到了9550萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從原來(lái)的17.2%下降到7.2%，減少了10%。2013年世界銀行報(bào)告指出，1980－2008年，在日均1.25美元貧困線標(biāo)準(zhǔn)以下的貧困人口，中國(guó)減少了6.62億，減貧成效巨大。
之所以有這樣的成就，我認(rèn)為至少應(yīng)該包括七個(gè)方面的因素：一是體制改革。廢除人民公社，實(shí)行大包干，在7年時(shí)間（1978－1985年）內(nèi)，按照我們當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)貧困人口減少一半。二是農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國(guó)用占世界9%的耕地和6%的水養(yǎng)活了全球20%左右的人口。三是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。近30多年來(lái)，我國(guó)保持了年均9.8%的增長(zhǎng)速度，這對(duì)于就業(yè)的帶動(dòng)作用非常明顯。四是結(jié)構(gòu)調(diào)整。這些年，無(wú)論是種植業(yè)內(nèi)部、農(nóng)業(yè)內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部還是城鄉(xiāng)之間，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)都在不斷調(diào)整，每次調(diào)整都意味著勞動(dòng)力的解放，都給勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和就業(yè)創(chuàng)造了條件。五是區(qū)域政策。包括西部大開(kāi)發(fā)政策和片區(qū)支持政策。僅片區(qū)政策一項(xiàng)，在確立14個(gè)片區(qū)以來(lái)，財(cái)政綜合扶貧投入大體上每年增加700多億元。六是惠農(nóng)政策。目前，惠農(nóng)政策資金總量達(dá)到每年1.2萬(wàn)億元以上，去年的增量在1000億元以上。七是專項(xiàng)扶貧。2014年我國(guó)專項(xiàng)扶貧預(yù)算是433億元，2015年是467億元，如果再加上定點(diǎn)扶貧和東西協(xié)作，財(cái)政直接投入約為700多億元。從2015年財(cái)政部的預(yù)算來(lái)看，地方（省市縣三級(jí)）的扶貧投入是1000億元。
但是應(yīng)該看到，隨著時(shí)間的推移，減貧幅度卻出現(xiàn)了明顯下降。2010－2014年減貧幅度從26.1%下降到14.9%，減少了11.2個(gè)百分點(diǎn)。如果不考慮其他因素，2015年減貧幅度大約會(huì)在13.4%左右，相當(dāng)于減貧940萬(wàn)人。但現(xiàn)在我們提出的年度目標(biāo)是要減少1000萬(wàn)人以上，減貧幅度是14.25%，任務(wù)很艱巨。
從甘肅的情況來(lái)看，2010年貧困人口862萬(wàn)人，2014年417萬(wàn)人，累計(jì)減少445萬(wàn)人，成效非常顯著。但與全國(guó)一樣，甘肅減貧幅度從2012年以后也呈逐年下降趨勢(shì)，預(yù)計(jì)2015年減貧幅度為15%，對(duì)應(yīng)減貧人口為62.55萬(wàn)人。實(shí)際上，甘肅今年確定的減貧目標(biāo)是100萬(wàn)人，對(duì)應(yīng)的減貧幅度是23.98%，這是過(guò)去從未達(dá)到過(guò)的高度，任務(wù)異常艱巨。所以總體上看，減貧效益遞減問(wèn)題是非�，F(xiàn)實(shí)、非常突出的一個(gè)矛盾，或者說(shuō)扶貧這個(gè)“骨頭”越來(lái)越難啃了，必須以更大的決心、下更大的力氣來(lái)應(yīng)對(duì)。
二、常規(guī)性的幾個(gè)問(wèn)題
一是貧困規(guī)模。按照2300元新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)（加物價(jià)指數(shù)為2800元），到2014年底，我國(guó)貧困人口的規(guī)模是7017萬(wàn)人，貧困發(fā)生率是7.2%。
二是返貧因素。影響貧困的因素既有宏觀層面的也有微觀層面的；既有群體因素，也有個(gè)體因素；既有體制機(jī)制方面的，也有基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)方面的，還有生態(tài)方面的。
三是發(fā)展不平衡、特困地區(qū)發(fā)展滯后。貧困的區(qū)域性在我國(guó)是非常突出的一個(gè)矛盾，特殊類型貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、生存條件惡劣、自然災(zāi)害頻繁、社會(huì)形態(tài)特殊、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會(huì)事業(yè)滯后，扶貧任務(wù)最為艱巨。
四是收入差距大、相對(duì)貧困凸顯。2014年我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比為2.92∶1，絕對(duì)差是18952元。從2009年開(kāi)始，農(nóng)民收入增幅一直高于城市居民，城鄉(xiāng)收入比從3.33∶1下降到2.92∶1，雖然城鄉(xiāng)收入比在降低，但是絕對(duì)收入差距每年增加約1000多元。除了城鄉(xiāng)收入差距之外，農(nóng)村內(nèi)部收入差距也在擴(kuò)大。
2014年中國(guó)公布的基尼系數(shù)是0.469�；嵯禂�(shù)與減貧的關(guān)系應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)：普遍貧困狀態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)減貧作用十分明顯；但發(fā)展的差距越大（基尼系數(shù)越大），經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)減貧的帶動(dòng)作用就越小。目前，我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)從解決絕對(duì)貧困向緩解相對(duì)貧困過(guò)渡的特定歷史階段。在這個(gè)階段，必須高度關(guān)注收入差距擴(kuò)大可能產(chǎn)生的致貧因素。
三、兩個(gè)“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”
2014年是著名的“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”實(shí)施20周年�！鞍似叻鲐毠�(jiān)計(jì)劃”的基本含義是用7年時(shí)間解決8千萬(wàn)人口的貧困問(wèn)題。2014－2020年，也正好是7年時(shí)間要解決8千萬(wàn)人口的貧困問(wèn)題，所以要對(duì)這兩個(gè)“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”進(jìn)行比較。
總體來(lái)看，第二輪的有利條件有：一是起點(diǎn)高。1994年農(nóng)民人均純收入是1221元，2014年達(dá)到8896元。二是起步時(shí)速度快。1994年減貧500萬(wàn)人，2014年減貧1232萬(wàn)人。三是優(yōu)農(nóng)惠農(nóng)政策力度大。現(xiàn)在每年有1.2萬(wàn)億元的惠農(nóng)政策資金，而且還在增加，“三提五統(tǒng)”、農(nóng)業(yè)稅都取消了。四是全面建立農(nóng)村低保。每年約有5300萬(wàn)人能夠享受低保，2014年分省低保標(biāo)準(zhǔn)平均已達(dá)到2776元。五是制定了片區(qū)規(guī)劃、整村推進(jìn)規(guī)劃。自2011年提出片區(qū)規(guī)劃以來(lái)（2011－2013年），片區(qū)減貧幅度由此前慢于全國(guó)3.1個(gè)百分點(diǎn)，提高到比全國(guó)平均水平快1.6個(gè)百分點(diǎn)。六是對(duì)精準(zhǔn)扶貧的高度重視。
不利條件有：一是進(jìn)入新常態(tài)，GDP增速減緩。二是收入差距更大。三是結(jié)構(gòu)調(diào)整，壓縮產(chǎn)能影響就業(yè)。四是財(cái)政增速放緩，綜合扶貧投入增幅逐年下降。五是“老齡化”、“空心化”日益嚴(yán)重。六是“天花板”和“地板”的雙重?cái)D壓，農(nóng)民的種糧效益整體上遇到了瓶頸制約。
所以，新常態(tài)下，推進(jìn)扶貧工作，既要關(guān)注發(fā)展速度，更要關(guān)注發(fā)展的不平衡；既要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，更要搞好政府的宏觀調(diào)控；既要強(qiáng)調(diào)外部支持，更要強(qiáng)調(diào)自力更生，自力更生是扶貧開(kāi)發(fā)的靈魂。
四、思路與對(duì)策
我國(guó)的減貧事業(yè)正處在一個(gè)重大的歷史轉(zhuǎn)換時(shí)期，總體上正處于從解決絕對(duì)貧困向緩解相對(duì)貧困的轉(zhuǎn)化時(shí)期�，F(xiàn)在，溫飽問(wèn)題沒(méi)有得到解決的不多了，而相對(duì)貧困問(wèn)題越來(lái)越突出。
習(xí)近平總書記在云南考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要以更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措、更加有效的行動(dòng)，深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧；在浙江召開(kāi)華東7省市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要采取超常舉措，拿出過(guò)硬辦法，按照精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧要求，用一套政策組合拳，確保在既定時(shí)間節(jié)點(diǎn)打贏扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)。怎么來(lái)落實(shí)好總書記的指示要求？
（一）澄清幾個(gè)認(rèn)識(shí)
首先，我們要始終認(rèn)識(shí)到：貧困是相對(duì)的，扶貧開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)長(zhǎng)期歷史任務(wù)。我們要消滅絕對(duì)貧困，也必須消滅絕對(duì)貧困，但相對(duì)貧困會(huì)長(zhǎng)期存在，不僅現(xiàn)在有，全面小康了也有，中等發(fā)達(dá)了還有。想再過(guò)幾年就沒(méi)有貧困了，這是不可能實(shí)現(xiàn)的。
第二，我國(guó)正處在從解決絕對(duì)貧困向緩解相對(duì)貧困過(guò)渡時(shí)期，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)。所以我們只能提出有限的、階段性的目標(biāo)任務(wù)，既要鼓舞人心，又要切實(shí)可行，無(wú)論如何不能說(shuō)過(guò)頭話；既要有解決絕對(duì)貧困的任務(wù)，也要有緩解相對(duì)貧困的目標(biāo)，二者不可偏廢。
對(duì)于絕對(duì)貧困來(lái)說(shuō)，過(guò)去講“衣不遮體、食不裹腹、住不避風(fēng)雨”，首先要消滅這三種現(xiàn)象，現(xiàn)在還要加上水的問(wèn)題，就是要有安全的飲水。同時(shí)，恩格爾系數(shù)也是一個(gè)比較好的指標(biāo)。從理論上說(shuō)，恩格爾系數(shù)在60%以上還是絕對(duì)貧困，50%以下可以算是基本小康，有人提出，貧困人口到2020年恩格爾系數(shù)要降到50%以下，我認(rèn)為，必須實(shí)事求是，能降下來(lái)當(dāng)然好，能不能降到50%以下，還要仔細(xì)算算賬。
對(duì)于相對(duì)貧困來(lái)說(shuō)，基尼系數(shù)是一個(gè)比較合格的指標(biāo)。我國(guó)過(guò)去6年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了基尼系數(shù)的下降，從0.491降到現(xiàn)在的0.469。雖然下降得很慢，但畢竟還是降了。既然過(guò)去6年已經(jīng)做到了，就應(yīng)該而且可以考慮今后提出基尼系數(shù)的目標(biāo)，應(yīng)該讓基尼系數(shù)盡可能靠近0.4。
當(dāng)然，相對(duì)貧困不光是要看收入差距，還要強(qiáng)調(diào)區(qū)域差距，中國(guó)這么大，發(fā)展這么不平衡，東中西部地區(qū)發(fā)展的起點(diǎn)不同，到2020年實(shí)現(xiàn)全面小康的程度也肯定不同，不能強(qiáng)求一律。同時(shí)，我們還必須考慮群眾的獲得感和認(rèn)同感，全面小康是老百姓自己的事，小康的目標(biāo)怎么定，自己跟自己比，有多大能力辦多大事兒，越到基層越要征求群眾的意見(jiàn)。
如果我們要提出2020年的減貧目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)更加具體，既要反映絕對(duì)貧困，又要反映相對(duì)貧困。恩格爾系數(shù)和基尼系數(shù)這兩個(gè)基本的指標(biāo)只要能提出一個(gè)合理的奮斗目標(biāo)，并年年公布出來(lái)，就會(huì)形成極強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員力。
第三，一方面硬骨頭“難啃”，要加大投入；另一方面要防止以“補(bǔ)短”的名義要錢，卻去打造“長(zhǎng)板”。扶貧開(kāi)發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)有密切聯(lián)系，但又不是一回事。扶貧開(kāi)發(fā)永遠(yuǎn)都是要去做雪中送炭的事情，它不等于新農(nóng)村的建設(shè)。現(xiàn)在的情況是，許多地方都是以扶貧為理由向上級(jí)申請(qǐng)資金，但最終資金的實(shí)際用途卻不甚清楚。
第四，要標(biāo)本兼治把完善機(jī)制放在重要位置。除了目標(biāo)之外，方針、原則都要考慮致貧原因的多樣性。
（二）落實(shí)“三個(gè)結(jié)合”的具體措施
李克強(qiáng)總理提出“三個(gè)結(jié)合”的基本方針，即把片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來(lái)，把扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，把外部支持與內(nèi)生動(dòng)力結(jié)合起來(lái)。按照這個(gè)目標(biāo)和方針，在宏觀上要采取以下措施：一是緊緊圍繞“兩不愁、三保障”目標(biāo)，增加投入，特別是要加強(qiáng)片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。二是貧困人口相對(duì)集中的西部省份的GDP增速應(yīng)高于全國(guó)，不能一刀切。目前貧困地區(qū)的發(fā)展總體上還是靠投資拉動(dòng)。三是鼓勵(lì)中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展。四是低保（養(yǎng)老）要有兜底性的制度安排，標(biāo)準(zhǔn)要提高、目標(biāo)要精準(zhǔn)，但是規(guī)模沒(méi)有必要再擴(kuò)大。
（三）工作層面需要特別強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題
第一，統(tǒng)籌資源�！熬珳�(zhǔn)扶貧”不是扶貧系統(tǒng)一家的事。所有編織社會(huì)保障網(wǎng)的部門，都必須牢固樹(shù)立“精準(zhǔn)”意識(shí)，按照“精準(zhǔn)”的要求來(lái)完善、調(diào)整自己的政策，并切實(shí)抓好落實(shí)。只有這樣，才能真正形成合力、擰成一股繩，使有限的財(cái)政資源發(fā)揮出更大更好的效益。
第二，完善機(jī)制。要注重內(nèi)生動(dòng)力和扶貧工作的可持續(xù)性。駐村工作隊(duì)是很重要的形式，但光有這一條還不行，還要有農(nóng)民的組織化，還要發(fā)揮各類社會(huì)組織的作用，應(yīng)該特別注意貧困群眾的廣泛參與，并把這作為一條硬要求、硬措施。
第三，突出重點(diǎn)。要強(qiáng)調(diào)“三最”——最困難地區(qū)、最困難群體和最迫切需要解決的問(wèn)題，這“三最”最能體現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧要求的。戰(zhàn)線不能搞得太長(zhǎng)，戰(zhàn)線越長(zhǎng)，越不可能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)。層層都有這個(gè)問(wèn)題，能不能突出重點(diǎn)，是對(duì)我們工作能力、水平的一個(gè)檢驗(yàn)。
第四，分步實(shí)施。不搞齊頭并進(jìn)，更不追求所謂的“同步”。一提同步，一些地方勢(shì)必要把有限的資金去做“盆景”，這就不是扶真貧了。必須認(rèn)識(shí)到，發(fā)展的差距是歷史形成的客觀存在，不可能在短期內(nèi)就達(dá)到“同步”。所以，應(yīng)該對(duì)“同步”有新的理解——你走一步我也走一步也是“同步”，而不是像多數(shù)人理解的那樣，走到一條線上、齊頭并進(jìn)才叫“同步”。當(dāng)然，我們希望貧困地方能夠走得快一點(diǎn)。
第五，簡(jiǎn)政放權(quán)。要強(qiáng)調(diào)“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”。在這個(gè)大的原則下，根據(jù)不同的致貧因素來(lái)劃分事權(quán)——既要明確中央管什么，地方管什么，不能不分層級(jí)，“上下一般粗”，又要充分調(diào)動(dòng)各部門的積極性，各司其職、各盡其責(zé)，扶貧系統(tǒng)不包打天下。要充分發(fā)揮省、市兩級(jí)以及第三方力量的監(jiān)督作用。
（四）關(guān)于精準(zhǔn)扶貧
精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是扶貧開(kāi)發(fā)的主攻方向�；仡櫡鲐氶_(kāi)發(fā)的歷史，可以說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)反復(fù)探索、逐步深化的過(guò)程，既積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，也還存在許多問(wèn)題。比如在精準(zhǔn)識(shí)別方面，存在著福利化、平均主義的傾向；在精準(zhǔn)幫扶過(guò)程中，有三個(gè)問(wèn)題繞不過(guò)去，一是不可能人人都成為致富能手，二是政策要求瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象但操作中很難實(shí)現(xiàn)，三是即便瞄準(zhǔn)了也還存在著打不準(zhǔn)的無(wú)奈；在精準(zhǔn)管理方面，還存在著“被脫貧”或脫貧了卻難以退出等現(xiàn)象，還存在投入不足、扶貧效率不高等問(wèn)題�；仡欁哌^(guò)的路，我們是從模糊走向精準(zhǔn)，但往往又從精準(zhǔn)走向了模糊。我覺(jué)得在精準(zhǔn)的問(wèn)題上，不能太絕對(duì)，太絕對(duì)了可能做不到，也不利于團(tuán)結(jié)各方面的力量，應(yīng)該把著力點(diǎn)放在最突出的問(wèn)題上、放在體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新上。
（本報(bào)記者呂寶林編輯整理）
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